Analisis Hukum Bisnis Terhadap Dualisme Tujuan BUMN

Pada tahun 2025, kasus korupsi yang dilakukan oleh PT  Pertamina dalam tata kelola minyak mentah yang mengakibatkan kerugian negara hingga Rp193,7 triliun menjadi sorotan di Indonesia. Sebagai bagian dari Badan Usaha Milik Negara (BUMN), keterlibatan Pertamina dalam kasus ini memicu gelombang ketidakpercayaan masyarakat terhadap perusahaan milik negara. Masyarakat luas mengkritik keras kasus ini, terutama melalui media sosial. Salah satu komentar di akun X, @sigit3010 menyatakan, “Bahkan alih-alih beli Pertamax yang gak disubsidi supaya katanya ngurangin sedikit beban negara, masih ditipu sama negara ini”. Ungkapan ini mencerminkan kekecewaan publik atas ironi yang terjadi, BUMN yang seharusnya berperan dalam mendukung kesejahteraan masyarakat, justru menjadi penyebab kerugian negara.

BUMN sangat berperan penting dalam roda ekonomi nasional, mencari keuntungan laba merupakan salah satu tujuannya, sehingga akhirnya roda yang diputar dari BUMN dapat berputar secara berkelanjutan untuk negara. Namun, BUMN nyatanya tidak hanya bergerak dalam siklus ekonomi atau bisnis, BUMN juga bergerak untuk melayani publik dengan menyediakan barang dan/atau jasa. Artinya BUMN harus mengimbangi tujuannya yakni antara Bisnis dan kepentingan publik, sehingga hal ini sering disebut  dualisme tujuan BUMN. Dualisme BUMN kerap kali dianggap sebagai alasan lemahnya kinerja BUMN. Dualisme ini memposisikan negara sebagai pemilik saham dan direksi suatu perusahaan sebagai penanggung jawab operasional. Dalam dinamika tujuan BUMN, posisi negara dan direksi (perusahaan) dianggap menciptakan kekaburan dalam sistem yang dijalankan oleh BUMN. Entah bagaimana, suatu badan usaha harus berjalan di dua arah secara bersamaan hanya dengan 2 kaki. Berdasarkan uraian diatas, artikel ini bertujuan untuk menjawab bagaimana dinamika dualisme tujuan BUMN dalam analisis Hukum Bisnis.

Dualisme Tujuan BUMN: Antara Kepentingan Publik dan Orientasi Bisnis

Badan Usaha Milik Negara (BUMN) merupakan pelaku perekonomian di Indonesia yang memiliki 2 peran yakni, sebagai  Agent of Development dan sebagai Business Entity. Tentu saja banyak perusahaan berbentuk Perseroan Terbatas (PT) dan Perusahaan Umum (PERUM) yang merupakan bagian dari BUMN. Kedua perusahaan yang berada dibawah naungan BUMN ini memiliki 2 tujuan berbeda. Perum bertujuan sebagai badan yang berjalan untuk pelayanan publik, sedangkan Perseroan bertujuan sebagai badan yang mencari keuntungan atau profit (Asnawi, 2016).

Dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara Pasal 2 mengenai tujuan dan maksud dari BUMN yakni “(a) memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya; (b) mengejar keuntungan; (c)menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; (d) menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sektor swasta dan koperasi; (e) turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat.”

Pada Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003, terlihat bahwa arah BUMN secara garis besar sebagai badan usaha yang menyokong perekonomian nasional dengan arah keuntungan dan pelayanan bagi masyarakat. Begitu pula dalam aturan BUMN yang baru yaitu Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara, dimana dijelaskan lebih spesifik baik tujuan Persero yakni, menyediakan dan menjamin ketersediaan barang dan/atau jasa yang bermutu serta berdaya saing tinggi. Lalu, tujuan dari Perum yakni, menjamin ketersediaan barang dan/atau jasa bagi kemanfaatan umum dalam rangka pemenuhan hajat hidup orang banyak dan untuk kebutuhan strategis. Artinya dalam proses berjalannya usaha dibawah naungan BUMN haruslah berakhir di 2 hal yakni keuntungan dan kebutuhan masyarakat. 

Posisi BUMN pada Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 telah diperjelas dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 yang menjelaskan penafsiran dualisme dalam tujuan BUMN. Peran BUMN dalam mencari keuntungan merupakan sifat dan hakikat dalam suatu ‘Badan Usaha’ sehingga apa yang dilakukan BUMN akan terikat oleh undang-undang yang berkaitan dengan perseroan terbatas, pasar modal, penanaman modal asing, dsb. Dalam Hukum Dagang/Bisnis terdapat penjelasan mengenai perusahaan dan Badan Usaha seperti BUMN, termasuk ke salah satu unsur perusahaan sehingga bergerak dalam memperoleh keuntungan dan/atau laba (Martien, 2023). Maka Dualisme dari tujuan BUMN ini telah sah dan diakui secara Hukum Positif.

Namun demikian, dalam praktiknya, dualisme tujuan BUMN sering kali membuka celah bagi kepentingan antara misi pelayanan publik dan orientasi keuntungan. Ketika BUMN dipengaruhi oleh intervensi politik, terutama dalam proses pengangkatan direksi komisaris, maka prinsip-prinsip efisiensi, objektivitas, dan akuntabilitas yang seharusnya melekat dalam badan usaha cenderung terabaikan. Padahal, dalam teori hukum bisnis modern, khususnya dalam pendekatan Modern Corporation Theory dan Corporate Governance Theory, ditegaskan bahwa perusahaan merupakan entitas hukum (legal entity) yang otonom, dengan tujuan utama menciptakan nilai ekonomi jangka panjang bagi para pemangku kepentingan, dan harus dikelola secara profesional serta bebas intervensi politik.

Prinsip ini dikuatkan oleh doktrin Good Corporate Governance (GCG) yang menekankan lima pilar utama: transparency, accountability, responsibility, independence, dan fairness. Pilar independence secara khusus menegaskan pentingnya pemisahan antara pengelola perusahaan dan pengaruh eksternal, termasuk tekanan politik, demi pengambilan keputusan yang objektif dan sesuai prinsip efisiensi bisnis.

Dalam konteks BUMN, pendekatan ini sejalan dengan OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises (2024) yang secara tegas menyatakan bahwa negara sebagai pemilik BUMN harus bertindak sebagai pemilik aktif dan profesional, bukan sebagai aktor politik. Dalam bagian VI.E pedoman tersebut disebutkan bahwa “Mechanisms should be implemented to avoid conflicts of interest preventing any board member from objectively carrying out their board duties and to limit political interference in board processes. Politicians who are in a position to materially influence the operating conditions of SOEs should not serve on their boards. Former such persons should be subject to predetermined cooling-off periods. Civil servants and other public officials can serve on boards under the condition that they are nominated based on merit and conflict of interest requirements apply to them.”, yang berarti bahwa posisi direksi dan komisaris tidak boleh digunakan sebagai alat patronase politik.

Selain itu, teori stakeholder yang dikembangkan oleh R. Edward Freeman juga menempatkan perusahaan sebagai entitas sosial yang bertanggung jawab kepada banyak pihak, termasuk masyarakat. Dalam kerangka ini, profesionalisme dan netralitas politik dalam pengelolaan BUMN bukan sekadar etika, melainkan bentuk akuntabilitas hukum terhadap publik sebagai pemilik sah sumber daya negara.

Dengan demikian, meskipun dualisme tujuan BUMN diakui secara hukum dalam UU No. 19 Tahun 2003 maupun UU No. 1 Tahun 2025, penerapannya harus dipandu oleh prinsip hukum bisnis modern dan tata kelola korporasi yang baik, agar BUMN mampu berfungsi optimal sebagai agen pembangunan dan entitas bisnis yang sehat, tidak sebagai perpanjangan kekuasaan politik.

Untuk mewujudkan hal tersebut, diperlukan langkah-langkah konkret dalam reformasi tata kelola BUMN. Salah satu pendekatan yang dapat diambil adalah dengan memperkuat penerapan prinsip-prinsip Good Corporate Governance (GCG) secara konsisten dan menyeluruh. Menurut penelitian oleh Kurnia Saleh (Saleh, 2021), negara memiliki peran besar dalam pengaturan, manajemen tata kelola, dan pembiayaan modal kepada BUMN. Namun, untuk meningkatkan kinerja BUMN, negara perlu mendorong implementasi prinsip GCG dan menegaskan posisi BUMN agar tidak dapat dimasuki dan diintervensi oleh politik. 

Selain itu, penting untuk memastikan bahwa pengelolaan BUMN dilakukan oleh individu-individu yang memiliki kompetensi dan integritas tinggi. Penunjukan direksi dan komisaris harus didasarkan pada meritokrasi, bukan afiliasi politik. Hal ini sejalan dengan Peraturan Menteri BUMN No. PER-2/MBU/03/2023 yang mengatur tentang Pedoman Tata Kelola dan Kegiatan Korporasi Signifikan Badan Usaha Milik Negara, yang menekankan pentingnya penerapan prinsip-prinsip GCG dalam setiap aspek operasional BUMN. 

Lebih lanjut, penerapan GCG yang efektif juga memerlukan partisipasi aktif dari masyarakat sebagai pemangku kepentingan. Masyarakat memiliki peran dalam melakukan kontrol sosial terhadap pelayanan yang diterima dari BUMN. Menurut Zarkasyi, penerapan GCG merupakan landasan operasional dalam menyehatkan pengelolaan BUMN dan merupakan alternatif penting untuk mengatasi berbagai masalah tata kelola perusahaan serta mengatur hubungan dengan berbagai pihak yang berkepentingan. (Wahyudi, 2008). 

Dualisme tujuan BUMN yang menempatkan BUMN dalam dua peran ini, yakni sebagai roda ekonomi nasional dan juga badan pelayanan publik berpotensi untuk menghasilkan dampak yang signifikan terhadap tata kelola serta kinerja korporasi yang tergabung dalam BUMN. Salah satu contoh dampak dari kondisi ini adalah dapat terjadinya kebingungan arah korporasi dan ketidakkonsistenan dalam pelaksanaan fungsi manajerial, yang pada akhirnya berkontribusi terhadap rendahnya efektivitas pengawasan internal maupun eksternal. Tidak jarang juga keputusan bisnis justru didasarkan pada pertimbangan politis atau tekanan pemilik saham negara, bukan didasarkan pada analisis risiko yang objektif. Kondisi ini tidak hanya menciptakan potensi kerugian finansial yang besar, tetapi juga membuka ruang bagi praktik penyimpangan dan korupsi, sebagaimana tercermin dalam sejumlah kasus besar yang melibatkan BUMN.

Kasus korupsi yang terjadi pada tahun 2025 yang didalangi PT Pertamina menjadi bukti bagaimana dualisme ini berdampak buruk ketika tidak terdapat sistem pengelolaan pengawasan yang ketat. Hal ini kemudian memunculkan pertanyaan krusial dari masyarakat mengenai siapa yang seharusnya bertanggung jawab secara hukum, apakah direksi yang merupakan penanggung jawab operasional korporasi, atau negara yang memangku kekuasaan sekaligus pemilik saham BUMN?

Menurut prinsip hukum korporasi yang berlaku, sesuai dengan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, tanggung jawab utama operasional perusahaan berada di tangan direksi sebagai organ yang menjalankan kepengurusan perusahaan. Direksi wajib bertindak dengan itikad baik, penuh kehati-hatian, dan bertanggung jawab sebagaimana diatur dalam Pasal 97 UU Perseroan Terbatas. Namun, dalam konteks BUMN, direksi sering kali tidak sepenuhnya independen, karena harus melaksanakan Rencana Kerja dan Anggaran Perusahaan (RKAP) yang disahkan oleh Kementerian BUMN. Ketika terjadi penyimpangan, pembelaan direksi kerap kali didasarkan dengan dasar bahwa mereka hanya menjalankan kebijakan yang sudah disetujui oleh pemilik saham mayoritas, yakni negara. Hal ini menimbulkan ambiguitas hukum yang kompleks dan membuka ruang penghindaran tanggung jawab.

Investigasi Kejaksaan Agung mengungkap bahwa tujuh individu, termasuk lima eksekutif dari anak perusahaan Pertamina, seperti PT Pertamina Patra Niaga dan Pertamina International Shipping, telah ditetapkan sebagai tersangka. Mereka diduga melanggar regulasi dengan mengimpor minyak mentah secara tidak sah dan memanipulasi biaya pengangkutan, yang menyebabkan kerugian negara yang signifikan. 

Dalam kasus korupsi PT Pertamina ini tanggung jawab hukum secara langsung berada pada jajaran direksi dan eksekutif yang terlibat. Namun, mengingat Pertamina adalah Badan Usaha Milik Negara (BUMN), negara sebagai pemegang saham mayoritas turut memikul tanggung jawab struktural dan moral atas lemahnya pengawasan dan tata kelola perusahaan. Keterlibatan negara secara tidak langsung tercermin dari pemanggilan Menteri BUMN Erick Thohir dan Direktur Utama Pertamina Simon Aloysius Mantiri oleh DPR untuk memberikan keterangan terkait skandal tersebut. Oleh karena itu, meskipun pertanggungjawaban pidana sepenuhnya dibebankan kepada direksi, negara sebagai pemilik saham memiliki tanggung jawab dalam memastikan tata kelola perusahaan yang baik dan bebas dari konflik kepentingan.

Tidak hanya PT Pertamina, praktik intervensi politik terhadap BUMN juga tampak dalam kasus PT Garuda Indonesia. Pada 2021, direksi Garuda mengakui bahwa pengadaan armada pesawat dilakukan atas desakan dari pihak pemerintah, yang kemudian terbukti merugikan perusahaan secara signifikan akibat overcapacity dan beban leasing yang tinggi. Hal ini ditunjukkan dalam penyimpangan yang terjadi dalam pengadaan pesawat ini, dimana PT Garuda Indonesia tidak melakukan kajian feasibility study, business plan rencana pengadaan pesawat, termasuk memuat analisis pasar rencana jaringan penerbangan, dan analisis kebutuhan pesawat. Kasus ini menunjukkan bahwa pengaruh kekuasaan dalam keputusan bisnis BUMN berpotensi menyimpang dari prinsip efisiensi dan akuntabilitas korporasi. Oleh karena itu, dualisme tujuan BUMN tidak hanya menciptakan masalah struktural, tetapi juga membuka ruang bagi praktik kolusi dan penyalahgunaan wewenang yang merugikan keuangan negara.

Dari sudut pandang hukum bisnis, keberadaan dua tujuan ini semestinya dibatasi secara normatif melalui peraturan pelaksana yang membedakan secara tegas peran BUMN sebagai penyedia layanan publik dan sebagai entitas bisnis. Negara, sebagai pemilik modal, sudah semestinya berperan sebagai pemegang saham institusional yang tidak mencampuri urusan operasional sehari-hari, sebagaimana dianut dalam prinsip Corporate Governance oleh OECD. (Organization for Economic Cooperation and Development, 2015)

Penguatan akuntabilitas BUMN juga dapat dilakukan melalui lembaga pengawas independen yang dapat mengaudit dan menginvestigasi aktivitas BUMN tanpa terpengaruh kepentingan politik. Selain itu, penguatan peran Dewan Komisaris sebagai organ pengawas internal perlu dilakukan dengan menjamin independensi mereka dari pengaruh eksternal, termasuk dari Kementerian BUMN. Hal ini sejalan dengan Pasal 108 ayat (1) UU Perseroan Terbatas yang menegaskan “Dewan Komisaris melakukan pengawasan atas kebijakan pengurusan, jalannya pengurusan pada umumnya, baik mengenai Perseroan maupun usaha Perseroan, dan memberi nasihat kepada Direksi”. Tanpa penguatan organ pengawasan ini, dualisme BUMN hanya akan terus menjadi celah hukum dan korupsi yang merugikan negara.

Dualisme tujuan BUMN ini juga turut menimbulkan dilema hukum ketika terjadi benturan antara tanggung jawab bisnis dan mandat sosial. Misalnya, dalam hal penetapan harga bahan bakar minyak oleh PT Pertamina, di satu sisi perusahaan harus menjual dengan harga yang kompetitif di pasar global, namun disisi lain terdapat tekanan untuk turut memperhatikan kondisi daya beli masyarakat, demi stabilitas sosial.

Kesimpulan

Dualisme tujuan BUMN sebagai badan usaha yang mencari keuntungan dan juga pelayan publik secara hukum telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2005 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Akan tetapi dualisme ini menciptakan ketegangan antara kepentingan bisnis dan sosial sehingga membuka peluang intervensi politik dan korupsi, seperti yang terjadi pada PT Pertamina serta PT Garuda Indonesia. Oleh karena itu, sangat penting untuk menerapkan prinsip Good Corporate Governance (GCG) yang menekankan transparansi, akuntabilitas, dan independensi dalam pengelolaan BUMN.

Langkah-langkah konkret seperti mengurangi campur tangan politik dalam manajemen BUMN, memperkuat pengawasan independen, dan memastikan penunjukan direksi serta komisaris berdasarkan kemampuan dan integrasi juga menjadi hal yang harus dilaksanakan. Dari perspektif hukum bisnis, peran ganda BUMN seharusnya dibatasi secara tegas melalui aturan pelaksana yang memisahkan secara jelas fungsi sebagai penyedia layanan publik dan sebagai entitas bisnis. Negara, sebagai pemegang saham, idealnya bersikap seperti investor institusional yang tidak mencampuri urusan operasional harian. 

Sumber:

• Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 106 Tahun 2007, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4756.
• Negara Kesatuan Republik Indonesia. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2025 tentang Perubahan Ketiga atas Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara. Lembaran Negara Republik Indonesia.
• Organization for Economic Cooperation and Development. 2015. OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises. https://www.oecd.org/en/publications/oecd-guidelines-on-corporate-governance-of-state-owned-enterprises-2015_9789264244160-en.html.
• Jayabaya University Repository. Buku Hukum Perusahaan. Jakarta: Universitas Jayabaya. https://repo.jayabaya.ac.id/4617/1/Buku%20Hukum%20Perusahaan.pdf. 
• Jurnal Ketha Semaya. 2016. “Penerapan Good Corporate Governance pada Badan Usaha Milik Negara.” https://journal.unair.ac.id/download-fullpapers-kmpbbd0d28061full.pdf). Diakses 11 Mei 2025
• Neliti. Implikasi Pengelolaan BUMN Persero dalam Tata Kelola Perusahaan. https://media.neliti.com/media/publications/240368-implikasi-pengelolaan-bumn-persero-dalam-eeaf3b0e.pdf. 
• Sol Justicia. 2021. “Pengelolaan Perusahaan Persero Badan Usaha Milik   Negara oleh Negara untuk Memajukan Kesejahteraan Rakyat.” https://ojs.ukb.ac.id/index.php/sol/article/download/355/273/). Diakses 11 Mei 2025.
• CNN Indonesia. 07 Oktober, 2025 “Aksi Nyata Pertamina Redam Harga BBM hingga Transformasi Energi.” https://www.cnnindonesia.com/ekonomi/20241007081438-85-1152341/aksi-nyata-pertamina-redam-harga-bbm-hingga-transformasi-energi. Diakses 11 Mei 2025
• Faisol, Amir. 2025. “Mega Korupsi di Pertamina, DPR Minta Menteri BUMN Tanggung Jawab.”. https://www.idntimes.com/news/indonesia/amir-faisol/mega-korupsi-di-pertamina-dpr-minta-menteri-bumn-tanggung-jawab. Diakses 11 Mei 2025
• Transparency International Indonesia. 2025. “Desak Pemerintah Bongkar Secara Transparan Kasus Korupsi Pertamina.” https://ti.or.id/korupsi-pertamina-tii-desak-pemerintah-bongkar-secara-transparan/. Diakses 11 Mei 2025.
• Kompas.com. 24 Februari, 2022. “Jaksa Agung Ungkap Modus Korupsi Pengadaan Pesawat PT Garuda Indonesia.” https://nasional.kompas.com/read/2022/02/24/19143151/jaksa-agung-ungkap-modus-korupsi-pengadaan-pesawat-pt-garuda-indonesia?page=all. Diakses 11 Mei 2025.
• Tempo. 12 Januari 2022. “Kasus Pengadaan Pesawat oleh Garuda Indonesia, Kejagung: Ada Kerugian Sejak 2013.” https://www.tempo.co/hukum/kasus-pengadaan-pesawat-oleh-garuda-indonesia-kejagung-ada-kerugian-sejak-2013-436281. Diakses 11 Mei 2025.